A dokumentum leszögezi (13. pont), hogy a területi autonómia intézménye lényegében bármilyen szervezésű államban gyakorlatba ültethető, kezdve az egységes államokkal, s befejezve a szövetségi berendezkedésűekkel. Megállapítja ugyanakkor azt is (16. pont), hogy ha egy államnak célja a belső feszültségek megelőzése vagy csökkentése, akkor megértéssel kell kezelnie, ha egy kisebbségi csoport nagyobb önállóságra tart igényt.

Ez a megértés – jóhiszeműen értelmezve – természetesen nem merülhet ki abban, hogy nem alkalmaz retorziót azokkal szemben, akik az igényt megfogalmazzák. A pozitív példák említése nyilvánvalóvá teszi, hogy az önmagában nem elégséges, ha a közösségnek joga van kérni, a feszültség megoldásához szükség van arra, hogy az állam hallgassa meg a kéréseket, legyen hajlandó és képes azokról egyeztetni és megállapodásra jutni az adott közösség képviselőivel.

A határozat fontos hozadéka az, hogy nyilvánvalóvá teszi: ahol az állam autonómiát biztosított valamely közösségnek, ott ennek pozitív hatása volt az ország egészére. Egyrészt azért, mert a feszültségek megszűntek, másrészt azért, mert egy közösség autonómiája törvényszerűen vezet el alkotó energiák felszabadulásához, ami gazdasági fejlődést eredményez. Ilyen körülmények között elmondható, hogy ugyan ez a határozat nem kötelező jellegű, de teljesen figyelmen kívül sem hagyható, hisz az kínos kérdéseket vet fel azon országok viszonylatában, amelyek azt teszik.

Következésképpen egyfajta puha nyomásgyakorlásra mindenképp alkalmas. Azon államokat pedig, amelyek úgy döntenek, hogy autonómiát adnak valamely régiónak vagy közösségnek, a parlamenti közgyűlés felszólítja (22. pont), hogy tartsanak tiszteletben 9 alapelvet. Köztük azt, hogy a központi hatalom és a leendő autonóm közösség közötti megállapodás legfontosabb pontjait – a kellő garancia biztosítása érdekében – foglalják bele az ország alkotmányába. S hogy ezek nemcsak szavak a szélben, azt jól példázza az ukrajnai helyzet (lásd alább).

2.3. A miniszterek tanácsának 2004/12-es ajánlása

Ismét „csak” ajánlás, de az Európa Tanács legnagyobb súllyal rendelkező testülete, a miniszterek tanácsa adta ki, a témája pedig a helyi és regionális közigazgatás megszervezése, illetve átszervezése, különös tekintettel a közigazgatási egységek határaira. S azt még valóban csak ajánlja, hogy a közigazgatási reformba kezdő tagállamok nagyon körültekintően készítsék elő és vigyék végbe, szem előtt tartva a létező jó példákat, illetve azt, hogy amit tesznek, az legyen összhangban a Helyi Autonómia Európai Chartájával.

A következő bekezdés azonban már sokkal szigorúbb, amikor azt fogalmazza meg, hogy ahol az esedékes, az illető állam köteles tiszteletben tartani a nyelvi charta 7., illetve a kisebbségi keretegyezmény 16. pontjának az előírásait. Az ajánlás ugyanakkor igen hasznos dokumentum, mert egy nagyon részletes útmutatót, receptet kínál. Ha egy ország odafigyel az abban megfogalmazott gondolatokra, és betartja az általa ajánlott lépéseket, akkor jó eséllyel sikeres (át)szervezést fog végrehajtani. Többek közt arra is felhívják a figyelmet, hogy az összes érintett felet már a tervezés kezdetétől fogva be kell vonni a folyamatba, illetve hogy kudarcra van ítélve egy olyan közigazgatási reform, ami nem bírja az érintettek támogatását.

2.4. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 2007/1811-es ajánlása

Lluís Maria de Puig katalán képviselő (a parlamenti közgyűlés elnöke) jelentése alapján készült ez az ajánlás, aminek a címe: Régiósítás Európában. A dokumentum megállapítja, hogy ugyan vannak még európai országok, amelyek elutasítanak mindenféle régiósítást, de ez a kivétel, a legtöbb állam a gyakorlatban is alkalmazza a szubszidiaritás elvét, közelebb viszi a döntéshozást és a végrehajtást az állampolgárokhoz, s ennek konkrét eredményei vannak.

Külön értékeli, hogy az Európai Unió a területfejlesztés és felzárkóztatás terén eleve a régiókat tekinti partnernek, azok számára biztosít forrásokat. Megállapítja, hogy Európa számos országában léteznek etnikai alapú, gyökerű belső konfliktusok, s meggyőződését fejezi ki, hogy ezeket meg lehet oldani demokratikus úton, tárgyalások, ha kell, alkotmányos vagy intézményi reform révén. A lényeg az, hogy mindez az állampolgárok akarata szerint, az ő bevonásukkal történjen meg. Azt pedig tényként állapítja meg, hogy kifejezetten sikeresek a szubszidiaritás elvét következetesen alkalmazó, régiósítást megvalósító államok, mint Ausztria, Belgium, Németország, Olaszország stb. Éppen ezért üdvözli a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusának azon kezdeményezését, hogy a Helyi Autonómia Európai Chartája mintájára kidolgozza a Regionális Autonómia Európai Chartáját, ami az előzőhöz hasonlóan kötelező érvényű dokumentum lenne.

Az ajánlás ezen megállapításokon túl felhívásokat, felkéréseket is megfogalmaz a miniszterek tanácsa, a parlamenti közgyűlés, illetve az Európai Unió irányába. Témánk szempontjából ezek közül kiemelendők a következők. A miniszterek tanácsa kövesse szigorúan figyelemmel, hogy a tagországok tartsák tiszteletben a kisebbségi jogokat, melyek konkrét gyakorlatba ültetésének egyik lehetséges módja pont az Európa Tanács elveivel összhangban megvalósított régiósítás. A miniszterek tanácsa szólítsa fel az ET azon tagországait amelyek még nem tették azt meg, hogy hozzák létre a közigazgatási régiókat. Ez kiemelten ajánlott olyan esetekben, amikor egy ország valamely régiója az önkormányzás igényével lép fel, hisz ily módon államon belüli megoldás révén lehet ezen igényt kielégíteni.

A képet árnyalandó hadd említsem meg itt, hogy az ajánlásban említett regionális autonómia charta kidolgozását még 1994-ben kezdeményezte, s a tervezetet 1997-ben jóvá is hagyta (34-es ajánlás) a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa, ellenben az ügy ott elakadt, annak ellenére, hogy a parlamenti közgyűlésben volt támogatottsága, amint a tíz évvel később született 1811-es ajánlás is jelzi.

2.5. A Regionális Demokrácia Referencia Keretszabályzata

Az előző pontban említett regionális charta elfogadását a kongresszus és a parlamenti közgyűlés is újra meg újra szorgalmazta, s ugyan arra mindmáig nem került sor, a charta tervezete alapján 2009-ben Utrechtben a helyi és regionális kormányzásért felelős miniszterek elfogadták ezt a keretszabályzatot, aminek kettős szerepet szántak. Egyrészt ihletforrást jelent azon országok számára, amelyek közigazgatási régiókat szándékoznak létrehozni, másrészt – s ez témánk szempontjából legalább olyan fontos – olyan elvek gyűjteménye, amelyekre a kongresszus támaszkodni tud, amikor értékeli valamely tagországban a regionális demokrácia állapotát.

A keretszabályzat rögzíti, hogy a regionális kultúra promoválása, illetve a régió kulturális örökségének – beleértve a régió nyelvét – a védelme és fejlesztése a regionális hatóságok felelőssége. Ez természetesen azt feltételezi, hogy a régióhatárok essenek egybe a kulturális határokkal. A régióhatárok kapcsán a szabályzat ugyanazt az elvet fogalmazza meg, mint a helyi autonómia chartája: azokat módosítani (s nyilván kijelölni is) csak az érintettekkel egyetértésben szabad.

2.6. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 2014/1985-ös határozata

Időrendben ez a legújabb dokumentum, Kalmár Ferenc jelentése alapján készült, s a testület nagy többséggel szavazta meg a román küldöttség erőfeszítései ellenére. (Ez azért fontos információ, mert arra mutat rá, hogy Románia ugyan mindig azzal dicsekszik, hogy eleget tesz minden európai elvárásnak, de ebből nem az következik elsősorban, hogy olyan nagyon barátságos környezetet teremt a területén élő nemzeti kisebbségeknek. Hanem sokkal inkább az, hogy komoly erőfeszítéseket tesz annak érdekében, hogy ezek az európai elvárások a lehető legalacsonyabbak legyenek.) Bevezetőben egyfajta összegzését adja az itt fennebb említett dokumentumoknak, majd megállapítja, hogy ezek létezése ellenére a nemzeti kisebbségek egyéni és kollektív jogainak biztosítása terén bőven van még tennivaló.

Ezt követően konkrét cselekvésre szólítja fel az Európa Tanács tagállamait a nemzetközi jogi normák gyakorlatba ültetése, az identitáshoz való jog védelme a területmegállapodások és konfliktusmegelőzés, az oktatás és a nyelvhasználat, valamint a diszkrimináció elleni küzdelem terén. A területi megállapodások kapcsán a határozat felszólítja a tagállamokat, hogy az érdekelt közösségekkel egyetértésben ültessenek gyakorlatba területi önigazgatási megállapodásokat (magyarán hozzanak létre sajátos jogállású közigazgatási egységeket), illetve hogy – akár a gazdasági megfontolások ellenében is – területi közigazgatási struktúrák kialakításánál vagy megváltoztatásánál részesítsék előnyben a hagyományos, sajátos nyelvi, kulturális és vallási jellemzőkkel bíró történelmi régiókat.

3. Romániára vonatkozó dokumentumok

Külön kategóriát képeznek azok a dokumentumok, amelyeket az Európa Tanács különböző intézményei kifejezetten Románia vonatkozásában fogadtak el. Nem kevés ilyen van, itt csak azokra térek ki, amelyek közvetlen kapcsolatban vannak a közigazgatás átszervezésével.

3.1. A 2002-es, a romániai regionalizációról szervezett kollokvium konklúziói

A kollokviumot a Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusa és Románia kormánya, valamint a helyi és a megyei önkormányzatok országos szövetségei szervezték 2002 őszén Sinaián. Minekutána rögzíti a közigazgatási régiók létrehozásának általánosan elfogadott előnyeit, illetve a kompetenciákat, amelyekkel a régióknak rendelkezniük kell, a dokumentum Románia konkrét esetében üdvözli a hatóságok nyitottságát, valamint azt, hogy a miniszterelnök széles körű konzultációt kezdeményezett annak érdekében, hogy a 2004-ben hivatalba lépő kormány tudja gyakorlatba ültetni a régiók létrehozásához szükséges intézkedéseket. (Ezt 2015-ben olvasva az emberben óhatatlanul az fogalmazódik meg, hogy igen, ez Románia!)

Témánk szempontjából fontos megállapítás, hogy a régiók létrehozásánál figyelembe kell venni a szociokulturális, gazdasági és történelmi szempontokat. Ugyanakkor felveti azt a gondolatot, amit később a Székely Nemzeti Tanács is lehetséges megoldásnak nevezett a Székelyföld autonóm régió létrehozása szempontjából: a régiósítás alkotmánymódosítás nélkül is végbevihető oly módon, hogy az említett szempontok figyelembevételével módosítják a létező megyék határait, majd az így létrejövő nagyobb megyéknek nagyobb hatásköröket és forrásokat juttatnak.

Fontos hangsúlyozni, hogy ez a kollokviumot szervező és azon részt vevő, elsősorban román politikusok és szakemberek felvetése, nem valami kívülről az országra erőltetett szabály, ami ellen később joggal tiltakoznak. A dokumentum azzal zárul, hogy az európai intézmények készek megadni minden szakmai segítséget ahhoz, hogy a régiósítás sikeres legyen. Ez fontos hivatkozási alap két szempontból is: egyrészt a kollokvium román résztvevői nem tiltakoztak ellene, tehát később sem utasíthatják el külső beavatkozásként az európai intézmények segítségét, másrészt pedig joggal lehet ezekhez fordulni azzal a kéréssel, hogy tegyenek eleget az ígéretnek és vállaljanak szerepet a romániai régiósítás folyamatában.

3.2. A Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusának 2011/300-as ajánlása

Az ajánlás címe Helyi és regionális demokrácia Romániában, s minekutána jelzi, hogy a kongresszus megelégedéssel tapasztalja a Románia által 1995 után elért eredményeket (ezeket öt pontban nevesítve), következik a feketeleves: aggodalommal tapasztalja a továbbra is fennálló hiányosságokat (négy pontban), majd ajánlásokat fogalmaz meg a miniszterek tanácsának arra nézve, hogy ez milyen elvárásokat fogalmazzon meg Románia irányába. Ezen elvárások száma pedig nem kevesebb, mint pontosan egy tucat.

Ezek között első helyen (a. pont) szerepel, hogy Románia folytassa a megkezdett közigazgatási reformot, és hozza létre a közigazgatási régiókat összhangban a Regionális Demokrácia Referencia Keretszabályzatával. Az e. pontban az áll, hogy Románia javítsa a helyi autonómia chartája negyedik cikkelyének hatodik bekezdésében rögzített egyeztetési mechanizmusokat, hogy a helyi önkormányzatokat rendszeresen, időben és kellő módon konzultálják minden olyan kérdésben, ami azokat közvetlenül érinti. Végül az i. pont tételesen a nemzeti kisebbségekről szól, illetve arról, hogy meg kell könnyíteni számukra a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést.

Hogyan működnek ezek az elvek és dokumentumok a gyakorlatban

Amint már korábban említettem, az Európa Tanács dokumentumainak a tiszteletben tartása – még azok esetében is, amelyek a tagállamok által aláírandó és ratifikálandó nemzetközi egyezmény formájában léteznek – az önkéntesség elvén alapszik. Téved azonban, aki erre legyint, s azt mondja, hogy akkor hagyjuk az egészet, hisz közismert és jellemző módon Románia erős oldala, hogy az ígéreteit nem tartja be. Annak alátámasztására, hogy ezek a dokumentumok mégis hatásosak tudnak lenni, álljon itt két releváns példa.

A szerző a Gyergyószéki Székely Tanács alelnöke

Folytatás a következő Szempontban